| 湖南省湘西土家族苗族自治州地处武陵山区贫困片。2004年全州总人口267万人,农业人口222万人,人均纯收入1602元,低收入贫困人口72万人,原生性贫困人口15万人。国家“八七”扶贫攻坚以来,特别是国家实施退耕还林工程以来,湘西州扶贫事业和生态建设取得了巨大成就,但全州经济发展速度、农民增收水平仍低于全省平均水平一半左右,差距且呈拉大之势。同时,由于盲目开发山地,过度砍伐林木,掠夺式采挖矿石,争相开办高耗能、高污染冶炼厂,使生态环境遭到严重破坏,人民群众生产生活受到严重危害。通过对扶贫工作和生态建设的总结和反思,从2003年7月以来,州委提出了退人还山战略,就是以退耕还林为契机,对贫困山区农民实行分类安排,通过搬迁、培训、教育、低保等一系列综合措施,逐步转移到城市发展,减轻山林的压力,逐渐恢复生态,实现扶贫与生态的双赢。通过两年多的研究和试点,我们认为,退人还山是贫困山区农民改变贫困命运的根本出路,是湘西州实现跨越式发展的最佳模式,也是湘西州农村实现现代化,彻底解决“三农”问题、构建和谐社会的关键所在。
一、退人还山是贫困山区农民奔小康的必由之路
退人还山是减灾防灾、确保人民生命财产安全的现实选择。湘西州属喀斯特地貌,山高沟深,地质灾害严重,村寨多依山傍水而建,一旦山洪暴发,群众生命财产就遭受严重威胁;一旦干旱来临,许多地方往往颗粒无收。每年因水旱灾害遭受的损失达数亿元,大量投入付之东流,使地方经济增长缓慢,许多人因灾致贫返贫。实施退人还山,把群众迁出灾害地区,既有利于他们规避灾害,确保生命财产安全,又有利于贫困山区卸下发展的沉重包袱。
退人还山是解决人与土地矛盾的根本措施。对湘西州多数地区来说,人多地少、经营分散是贫困的根本原因。全州755个特困村,人均耕地0.7亩,只能勉强维持温饱,无法进行产业结构调整。实施退人还山,把部分农民转移出来,使留下来的农民相应增加发展空间,通过租赁、入股等方式,把山林田土流转、集中到大户或公司手中,实行规模经营,进行产业结构调整,加快农业产业化进程。农民既可以得到稳定的租金和分红,又可以从土地中解脱出来,放心在城市务工。
退人还山是山区农民增收的强大引擎。湘西州现有剩余劳动力70多万人,有40万人外出务工,劳务收入20多亿元,占农民人均纯收入的54%,非农收入占农民收入的比重越来越大。实行退人还山,组织劳动力转移,可以使农民的收入迅速增加。
退人还山是提高山区人口素质的重要途径。由于教育的落后和姻配圈的狭小,贫困山区人口的素质呈下降趋势,面临人种退化的危机。实行退人还山,让他们融入城市现代文明社会,享受社会进步和改革发展的成果,可以从根本上解决就学难、婚配难等问题,切实提高人口素质。
二、退人还山是贫困山区加快生态建设的必然选择
退人还山是恢复贫困山区生态的长远之计。在山区,人类的生存与自然的生态是一对不可调和的矛盾。国家实行退耕还林以后,农民得到了很多实惠,生态迅速恢复,但由于农民生产生活方式没有改变,而且生存空间更加狭小,山区的生态环境随时面临威胁。实行退人退山,就是釜底抽薪,“无为而治”,从根本上走出长期困扰我们的“人为山所困,山为人所破”的怪圈。
退人还山是实现退耕还林目的,确保长江中下游生态屏障的需要。国家实行退耕还林的重要目的是为了防治水土流失,确保洞庭湖和长江中下游安全。但单纯退耕还林没有从根本上解决人的问题,难以巩固退耕还林成果。实行退人还山,可以完全实现退耕还林的目的。这不仅是山区农民走向富裕文明的选择,也是山区农民为国家生态建设作出的牺牲和贡献。
退人还山是贫困山区发展生态旅游业的前提和基础。生态的才是长久的,民族的才是世界的。“深厚的文化底蕴,浓郁的民族风情,秀丽的山水风光”,造就了“神秘湘西”独特丰富的旅游资源。这是湘西发展的最大优势所在。实行退人还山,就是按照“生态立州,旅游兴州”的要求,为发展旅游产业打下坚实基础,从而实现湘西州的跨越式发展。
三、“分类安排,逐步转移”是实施退人还山的最佳模式
如何退人还山,实现扶贫与生态的双赢,过去我们进行了易地搬迁、生态移民扶贫的探索。实践表明这两种模式局限较大。通过两年多的调研和试点,我们认为“分类安排,逐步转移”是实现退人还山的最佳模式。
老弱病残就地低保。这部分人员国家不可能把他们全部迁入城镇,他们也大多不愿意离开故土。因此,最好的办法是通过救济和低保,使他们食有粮、居有屋、病有医,安度晚年。这样,既尊重了他们本人的意愿,又保证了他们的基本生活权益,而国家的花费也不多。
组织青壮年劳务输出。现在农民进城务工90%是自发的,基本上未经培训,做的都是苦、脏、累、险的工种,收入低,无保障,是低水平的务工。湘西州农民工年人均收入5000元以下,除去衣食住行等开支所剩无几,大多数难以在城市立足。我们提倡的退人还山,就是要对所有的农民工进行免费劳动技能培训,采取“政府部门+劳务输出公司+培训基地+用人单位+跟踪服务”的形式,对农民工进行有组织的劳务输出,使他们的收入不断增加。随着时间推移,越来越多的农民工在城市有了固定的职业和住所,而家乡的责任田在一定意义上则是他们的“社会保障”。即使他们回到湘西,这些长了见识、有一定积蓄、技术和经营管理经验的农民,也不再是原来的农民了。
学龄儿童实行“9+2”教育。实行“9+2”教育就是让贫困学生在城镇进行免费的寄宿制九年义务教育和2年左右免费的“订单式”职业教育。通过10年左右的学习,使他们成为具有一定技能、较高素质的劳动者。这种以就业为目标的教育扶贫方式,能使有限的政府教育经费和社会助学资金的作用在扶贫工作中发挥到极致。
四、调整有关政策是实施退人还山战略的重要保证
实行扶贫款直付。国家实行免征农业税之后又实行了“粮食直补”,使广大农民得到了实惠。我们认为,国家可以进一步把这类政策扩大到退人还山的扶贫工作中,凡是可以到户到人的扶贫款都应通过银行直接支付给农民。基层政府则负责按规定确定对象,拟定项目,评定等级,逐级上报。这样做,一是可以让农民直接受益;二是可以减少中间环节,节约扶贫成本;三是可以做到公开、公平、公正,避免腐败。我们在永顺县松柏乡坝溶村初步进行了试点,效果较好。
建立农民进城“孵化器”——农民工安居房。农民工是城市的建设者,理应享受国民待遇。安居才能乐业。国家应制定专门政策,为农民工提供低息贷款,在务工城市购买经济适用房。据我们与州人民银行调研,一致认为可以为在一个城市务工3年以上、月收入1000元以上农民工提供一套50平方米、价值5万元、15年偿清贷款的安居房。此举一旦实施,将产生一举多得的巨大效果。
建立生态补偿机制。贫困地区发展高能耗、高污染的企业,一个重要的原因是实行财政“分灶吃饭”以来,地方政府无钱办事。国家要加大落实民族区域自治法有关生态补偿规定的力度,通过加大转移支付的办法,保证贫困地区发展社会事业的经费,同时取消这类企业电价、税费的优惠政策,帮助贫困地区经济增长模式的转型。这样才能确保社会公平、生态公平、社会和谐,也才能建立起生态建设的长效机制。
制定专门考核体系。要对民族地区建立专门的考核体系指标,以鼓励民族贫困地区发挥自身优势,走具有民族特色的发展道路。对贫困山区与发达地区要区别对待,不应简单以GDP、工业产值、财政收入等发达地区的模式指标来考核贫困地区的政绩,应把贫困人口脱贫、农民增收、生态保护、民族文化产业等作为贫困地区、民族地区的重要考核指标。这样才能从组织上保证贫困地区经济社会的健康发展。(作者:中共湖南省湘西自治州委副书记) |